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  記者 吳丹璐

  5月28日，上海市人大常委會(huì)審議通過《上海市發(fā)展規(guī)劃條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》將于2025年7月1日開始施行。

  這是上海首次為發(fā)展規(guī)劃工作立法，在此之前，上海的發(fā)展規(guī)劃都是按照工作慣例接續(xù)推進(jìn)。

  正值“十五五”規(guī)劃編制的關(guān)鍵時(shí)期，這部地方性法規(guī)的出臺(tái)恰逢其時(shí)。記者專訪了上海市宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長、上海市“十五五”規(guī)劃專家咨詢委員會(huì)專家王思政，在他看來，“十五五”規(guī)劃編制無疑是近幾次發(fā)展規(guī)劃中復(fù)雜程度最高的一次，規(guī)劃協(xié)同、形成合力尤其重要，這也是法規(guī)出臺(tái)的重要背景。

  “十五五”規(guī)劃復(fù)雜程度高

  記者：從1953年至今，中國一共編制實(shí)施了14個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃），五年規(guī)劃的接續(xù)實(shí)施已經(jīng)成為實(shí)踐慣例，上海為何要為規(guī)劃單獨(dú)立法？

  王思政：的確，制定實(shí)施五年規(guī)劃已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的慣例，雖然這套制度最早是借鑒蘇聯(lián)模式，但中國已經(jīng)堅(jiān)持了70多年，這在世界上是獨(dú)一無二的。

  在實(shí)際操作中，五年規(guī)劃會(huì)遇到很多需要協(xié)同、平衡的問題。一個(gè)明顯的例子是，五年規(guī)劃是按照日歷年度“5的整數(shù)倍”推進(jìn)，與我們的黨代會(huì)時(shí)間、政府換屆時(shí)間錯(cuò)開。如何保證規(guī)劃實(shí)施的延續(xù)性很重要。

  政府很多部門都有專項(xiàng)規(guī)劃，包括產(chǎn)業(yè)、人口、能源、財(cái)政、土地、金融等方面。專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)該要與發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，這樣才能將資源利用最大化，把發(fā)展規(guī)劃真正落實(shí)到位。

  所以為規(guī)劃立法是一件迫切的事，之前上海好幾次想做。今年4月底，國家發(fā)展規(guī)劃法草案已經(jīng)公開征求意見，上海現(xiàn)在出臺(tái)地方性法規(guī)也符合國家整體步調(diào)。

  記者：此次條例出臺(tái)正值“十五五”規(guī)劃編制關(guān)鍵時(shí)期，立法與“十五五”規(guī)劃有什么聯(lián)系？

  王思政：為規(guī)劃立法，對(duì)上海“十五五”規(guī)劃尤其關(guān)鍵，因?yàn)?ldquo;十五五”規(guī)劃應(yīng)該說是最近幾次五年規(guī)劃中最復(fù)雜的一次，難度非常大。

  內(nèi)部來說，黨的二十大提出2035年要基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化，“十五五”規(guī)劃也會(huì)涉及十年目標(biāo)的展望，這是重要節(jié)點(diǎn)上的規(guī)劃。

  外部來說，世界百年未有之大變局加速演進(jìn)，上海又是一個(gè)外向型經(jīng)濟(jì)的城市，我們還是要做好自己的事，要練好內(nèi)功，規(guī)劃是一個(gè)非常重要的抓手。

  規(guī)劃協(xié)同防止“合成謬誤”

  記者：你提到在國家立法前，上海就有推出規(guī)劃地方性法規(guī)的想法。為什么地方上對(duì)規(guī)劃立法的需求這么強(qiáng)？

  王思政：因?yàn)樵谝?guī)劃落實(shí)的操作層面，地方往往會(huì)碰到更多問題。近年來，土地、城建、金融等領(lǐng)域的規(guī)劃立法不斷完善，反而是宏觀發(fā)展規(guī)劃的法律缺位，導(dǎo)致地方在規(guī)劃落實(shí)過程中，碰到很多因規(guī)劃協(xié)同不夠而難以操作的情況。

  現(xiàn)在有時(shí)會(huì)遇到，出臺(tái)的政策單個(gè)去看很有道理，但是放在一起整體效應(yīng)卻有問題。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上有一個(gè)術(shù)語，叫“合成謬誤”。這個(gè)問題已經(jīng)引起了中央注意，在近兩年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、政府工作報(bào)告中，多次強(qiáng)調(diào)“增強(qiáng)宏觀政策取向一致性”，就是為了增加政策的協(xié)同性，讓政策形成合力。

  實(shí)際上，發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是最強(qiáng)調(diào)協(xié)同的規(guī)劃，因?yàn)榘l(fā)展規(guī)劃涉及方方面面，宏觀微觀問題都會(huì)涵蓋到。上海的發(fā)展規(guī)劃除了促進(jìn)不同部門間的協(xié)同，還有區(qū)與市的協(xié)同、市與區(qū)域的協(xié)同、市與國家的協(xié)同，因此規(guī)劃協(xié)同非常重要。

  記者：具體來看，《條例》怎么解決規(guī)劃協(xié)同的問題？

  王思政：《條例》是以法律法規(guī)的形式，明確了發(fā)展規(guī)劃的功能定位、規(guī)劃編制的整體程序，為提升規(guī)劃協(xié)同性提供了法治保障。比如《條例》第九條規(guī)定，本市健全國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃制度體系，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，強(qiáng)化國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用。

  另外，此次立法還有一個(gè)亮點(diǎn)，即明確了上海與長三角有關(guān)省市建立規(guī)劃協(xié)同機(jī)制。我們做規(guī)劃一直講“上海的大部分規(guī)劃內(nèi)容都是國家戰(zhàn)略”，所以上海發(fā)展規(guī)劃和長三角、國家戰(zhàn)略協(xié)同非常重要。這些方面在此次立法中都有明確的體現(xiàn)。

  為重大項(xiàng)目提供要素保障

  記者：從這次《條例》能看出上海“十五五”規(guī)劃的哪些重點(diǎn)方向或者編制思路？

  王思政：這次《條例》有一個(gè)特色，非常強(qiáng)調(diào)對(duì)重大項(xiàng)目的要素保障，明確了要對(duì)列入發(fā)展規(guī)劃重大項(xiàng)目的土地、海域、能源等需求優(yōu)先予以保障。

  規(guī)劃重大項(xiàng)目是上海發(fā)展的一條成功經(jīng)驗(yàn)。回顧過去，上海每一個(gè)發(fā)展規(guī)劃中都會(huì)建設(shè)幾個(gè)龍頭產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如鋼鐵、汽車、船舶、航空、集成電路和新能源等，由此帶動(dòng)整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)生態(tài)的發(fā)展，催生大量中小微企業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)和服務(wù)大軍，促進(jìn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)流量增長，逐漸形成“五個(gè)中心”。

  理論上，一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，都是先有功能規(guī)劃，再有空間規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃。比如美國的硅谷，就是先有科技產(chǎn)業(yè)聚集，然后再完善城市空間布局。

  但重大項(xiàng)目落地會(huì)面臨很多阻礙，此時(shí)以法律形式強(qiáng)化要素保障很有必要。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢變化非常迅速，我們必須要在規(guī)劃階段，就做好財(cái)政、土地、金融、能源等方面的要素高效配置工作，發(fā)揮合力，才能推動(dòng)規(guī)劃的真正實(shí)施落地。