滬府辦發(fā)〔2007〕36號
各區(qū)、縣人民政府，市政府各委、辦、局：
經市政府同意，現將《國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見》（國辦發(fā)〔2007〕52號）轉發(fā)給你們，同時結合本市實際，提出以下意見，請一并貫徹執(zhí)行：
一、不斷深化對基層應急管理工作迫切性、必要性的認識。
基層工作是黨和政府一切工作的基礎。加強基層應急管理，是維護國家安全、社會穩(wěn)定和人民群眾根本利益的重要舉措，是堅持以人為本、執(zhí)政為民和全面履行政府職能的重要體現。各區(qū)縣、各部門、各單位要認真貫徹國辦發(fā)〔2007〕52號文件精神，把加強基層應急管理工作擺在更加突出的位置，依靠群眾、立足基層、夯實基礎、扎實推進，把基層應急管理工作抓緊、抓實、抓好。
二、切實加強基層應急管理工作的領導。各區(qū)、縣政府是本行政區(qū)域內基層應急管理工作的領導機構和責任主體。要切實加強組織領導，落實應急管理行政領導責任制。要明確應急管理領導機構、辦事機構，建立健全應急聯動機制，配齊配強工作力量，全面推進“積極預防”和“有效應對”工作。到2007年底，全市所有街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各類企事業(yè)單位都要基本完成應急預案的編制。市、區(qū)縣兩級基層單位是本市“條、塊、點”相結合的應急管理體制的有機組成，到2007年底，要全面完成第一批市級基層應急單元建設，各區(qū)、縣政府要全面啟動區(qū)縣級基層應急單元建設。
三、建立健全應急管理“進基層”的工作機制。市民政局、市安全生產監(jiān)管局、市教委作為本市應急管理進社區(qū)（鄉(xiāng)村）、進企業(yè)、進學校的牽頭部門，要加強統籌協調、分類指導，會同各區(qū)、縣政府扎實推進應急管理“進基層”。要落實風險隱患分級分類管理與監(jiān)控應對措施，實現應急管理的“關口前移”。要強化資源整合，加快組建基層綜合應急隊伍，構建具有基層特色的綜合宣傳教育培訓網絡。各部門、各單位要不斷完善應對各類風險的體制、機制，積極指導、參與基層應急管理工作，確保基層應急管理工作順利開展。
上海市人民政府辦公廳
二○○七年八月十四日
國務院辦公廳關于加強基層應急管理工作的意見
國辦發(fā)〔2007〕52號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
加強基層應急管理，深入推進全國應急管理工作，是堅持以人為本、執(zhí)政為民、全面履行政府職能的重要體現，對于構建社會主義和諧社會、維護社會穩(wěn)定和人民群眾根本利益具有重要意義。為切實加強基層應急管理工作，提高基層預防和應對突發(fā)公共事件能力，經國務院同意，現提出如下意見：
一、全面加強基層應急管理工作的目標
加強基層應急管理工作，要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，以構建社會主義和諧社會為目標，按照黨中央、國務院的有關決策部署，依靠群眾、立足基層、夯實基礎、扎實推進。力爭通過兩到三年的努力，基本建立起“橫向到邊、縱向到底”的應急預案體系，建立健全基層應急管理組織體系，初步形成“政府統籌協調、社會廣泛參與、防范嚴密到位、處置快捷高效”的基層應急管理工作機制，相關法規(guī)政策進一步健全，基層應急保障能力全面加強，廣大群眾公共安全意識和自救互救能力普遍提升，基層應對各類突發(fā)公共事件的能力顯著提高。
二、基層組織和單位應急管理工作的重點任務
（一）做好隱患排查整改。基層組織和單位是隱患排查監(jiān)控工作的責任主體，要結合實際，對各類危險源、危險區(qū)域和因素以及社會矛盾糾紛等進行全面排查。對排查出的隱患，要認真進行整改，并做到邊查邊改。對短期內可以完成整改的，要立即采取有效措施消除隱患；對情況復雜、短期內難以完成整改的，要制訂切實可行的應急預案并限期整改，同時做好監(jiān)控和應急準備工作；對自身難以完成整改的，應當及時向縣級人民政府或有關部門報告。要建立有關隱患排查信息數據庫，并根據有關應急預案規(guī)定的分級標準，實行分類分級管理和動態(tài)監(jiān)控。
（二）加強信息報告和預警。基層單位是突發(fā)公共事件信息報告的責任主體。突發(fā)公共事件發(fā)生后，基層單位要及時向有關單位和救援機構報告；縣級人民政府及其有關部門要按照要求向上級人民政府和主管部門報告，緊急情況可同時越級上報。要暢通信息報送渠道，街道辦事處和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要建立和完善24小時值班制度，居（村）委會及社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)要加強值班工作。要建立基層信息報告網絡，重點區(qū)域、行業(yè)、部位及群體要設立安全員，并明確其信息報告任務，同時鼓勵群眾及時報告相關信息。要建立完善預警信息通報與發(fā)布制度，充分利用廣播、電視、手機短信息、電話、宣傳車等各種媒體和手段，及時發(fā)布預警信息；各地區(qū)應急平臺中的預警功能，要通過公用通信網絡向街道和社區(qū)等基層組織延伸；要著力解決邊遠山區(qū)預警信息發(fā)布問題，努力構建覆蓋全面的預警信息網絡。
（三）加強先期處置和協助處置。突發(fā)公共事件發(fā)生后，基層組織和單位要立即組織應急隊伍，以營救遇險人員為重點，開展先期處置工作；要采取必要措施，防止發(fā)生次生、衍生事故，避免造成更大的人員傷亡、財產損失和環(huán)境污染；要及時組織受威脅群眾疏散、轉移，做好安置工作。基層群眾要積極自救、互救，服從統一指揮。當上級政府、部門和單位負責現場指揮救援工作時，基層組織和單位要積極配合，做好現場取證、道路引領、后勤保障、秩序維護等協助處置工作。
（四）協助做好恢復重建。基層組織和單位要在當地政府的統一領導下，協助有關方面做好善后處置、物資發(fā)放、撫恤補償、醫(yī)療康復、心理引導、環(huán)境整治、保險理賠、事件調查評估和制訂實施重建規(guī)劃等各項工作。同時要加強政治思想工作，組織群眾自力更生、重建家園。要特別注意幫助解決五保戶、特困戶和城市低保對象等群眾的困難，確保災后生產生活秩序盡快恢復正常。
（五）加強宣傳教育和培訓。社區(qū)和鄉(xiāng)村要充分利用活動室、文化站、文化廣場以及宣傳欄等場所，通過多種形式廣泛開展應急知識普及教育，提高群眾公共安全意識和自救互救能力。生產經營企業(yè)要依法開展員工應急培訓，使生產崗位上的員工能夠嚴格執(zhí)行安全生產規(guī)章制度和安全操作規(guī)程，熟練掌握有關防范和應對措施；高危行業(yè)企業(yè)要重點加強對外來務工人員的安全宣傳和培訓。有關部門要進一步采取有效措施，認真貫徹落實《中小學公共安全教育指導綱要》，推進應急知識進學校、進教材、進課堂，把公共安全教育貫穿于學校教育的各個環(huán)節(jié)。
三、全面推進基層應急管理工作的主要措施
（一）建立健全基層應急管理組織體系。縣級人民政府按照屬地管理原則，全面負責本行政區(qū)域內各類突發(fā)公共事件的預防和應對工作；要明確領導機構，確定人員開展應急管理工作。街道辦事處、鄉(xiāng)級人民政府負責本行政區(qū)域內各類突發(fā)公共事件的預防和應對工作，可根據實際情況，明確領導機構，確定相關責任人員。居委會、村委會等基層群眾自治組織，要將應急管理作為自治管理的重要內容，落實應急管理工作責任人，做好群眾的組織、動員工作。基層機關、社會團體和企事業(yè)單位是本單位應急管理工作的責任主體，要根據實際情況建立健全應急管理組織體系，在屬地政府的領導下開展應急管理工作。積極探索跨行政區(qū)域的單元化應急管理模式，完善相應的組織體系，明確相關責任。
（二）完善基層應急預案體系。要進一步擴大應急預案覆蓋面，力爭到2008年底，所有街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村莊和各類企事業(yè)單位完成應急預案編制工作。基層應急預案要符合實際，職責清晰，簡明扼要，可操作性強，并根據需要不斷修訂完善。地方各級人民政府、各有關部門要加強對基層應急預案編制工作的指導，制訂編制指南，明確預案編制的組織要求、內容要求和審批程序；縣級人民政府及其有關部門要加強基層應急預案編制、銜接、備案、修訂等管理工作。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、基層組織和單位要針對本區(qū)域、本單位常發(fā)突發(fā)公共事件，組織開展群眾參與度高、應急聯動性強、形式多樣、節(jié)約高效的應急預案演練。
（三）加強基層綜合應急隊伍建設。街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要組織基層警務人員、醫(yī)務人員、民兵、預備役人員、物業(yè)保安、企事業(yè)單位應急隊伍和志愿者等，建立基層應急隊伍；居（村）委會和各類企事業(yè)單位可根據有關要求和實際情況，做好應急隊伍組建工作。要充分發(fā)揮衛(wèi)生、城建、國土、農業(yè)、林業(yè)、海事、漁業(yè)等基層管理工作人員，以及有相關救援經驗人員的作用。基層應急隊伍平時加強防范，險時要立即集結到位，開展先期處置。要加強應急隊伍的建設和管理，配備必要裝備，開展教育培訓工作，嚴明組織紀律，強化協調聯動，提高綜合應對和自我保護能力。
（四）加快基層應急保障能力建設。各地區(qū)、各有關部門要根據《“十一五”期間國家突發(fā)公共事件應急體系建設規(guī)劃》（國辦發(fā)〔2006〕106號）有關要求，加強基層安全基礎設施建設。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要結合社會主義新農村建設，搞好村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理避讓隱患區(qū)域；加強抗御本地區(qū)常發(fā)突發(fā)公共事件的基礎設備、設施及避難場所建設，提高鄉(xiāng)村自身防災抗災能力；加強公用衛(wèi)生設備設施建設，防止農村疫病的發(fā)生和傳播。城市社區(qū)要嚴格功能分區(qū)，特別是城中村、人口密集場所和工業(yè)區(qū)等高風險地區(qū)，要加強消防、避難場所、醫(yī)療衛(wèi)生等公共安全基礎設施建設，按要求配備應急器材；電信、天然氣、自來水、電力、市政等主管部門或單位要加強公共設施抗災和快速恢復能力建設，做好日常管理和巡查；推進社區(qū)服務信息平臺建設，利用現有的計算機終端與區(qū)縣的應急指揮平臺聯網，有條件的社區(qū)，可布局一批電子監(jiān)控設備，隨時掌控轄區(qū)的安全狀況，實現信息、圖像的快速采集和處理。學校要結合隱患排查整改，重點做好教室、宿舍、集體活動場所等建筑、設施的安全加固工作，有針對性地儲備應急物資裝備；按照有關衛(wèi)生標準要求，加強學生食堂、宿舍、廁所等衛(wèi)生設備設施建設；加強校內交通安全標志和設施建設，不斷完善校園安全監(jiān)控系統。各類生產經營企業(yè)要加強安全生產裝備及設施建設，有關單位應當定期檢測、維護其報警設備和應急救援設備、設施。
（五）盡快制定和完善相關法規(guī)政策。各地區(qū)、各有關部門要認真做好突發(fā)公共事件應對法出臺后的貫徹落實工作，研究制定配套辦法，并加強對基層組織和單位的宣傳培訓工作，逐步將應急管理工作納入法制化軌道。有關部門要盡快完善應急管理財政扶持政策；建立完善應急資源征收、征用補償制度，研究制定保險、撫恤等政策措施，解決基層群眾和綜合應急隊伍的實際困難和后顧之憂；不斷探索利用保險等各種市場手段防范、控制和分散風險；研究制定促進應急產業(yè)發(fā)展的扶持政策，鼓勵研發(fā)適合基層、家庭使用的應急產品，提高應急產品科技含量；研究制定推進志愿者參與應急管理工作的指導意見，鼓勵和規(guī)范社會各界從事應急志愿服務；研究建立應急管理公益性基金，鼓勵自然人、法人和其他組織開展捐贈，形成團結互助、和衷共濟的社會風尚。
四、加強領導，保障基層應急管理工作順利推進
（一）加強組織領導。地方各級人民政府特別是縣、鄉(xiāng)級人民政府及其有關部門要將加強基層應急管理工作作為全面履行政府職能的一項重要任務，把應急管理融入到防災減災、安全保衛(wèi)、衛(wèi)生防疫、醫(yī)療救援、宣傳教育、群眾思想工作以及日常生產、生活等各項管理工作中，并將有關費用納入公共財政預算支出范圍；平時組織開展預防工作，發(fā)生突發(fā)公共事件時要及時啟動應急響應機制，主要領導負責應急救援指揮工作。要不斷總結典型經驗，創(chuàng)新工作思路，積極探索有利于推動基層應急管理工作的有效途徑。基層組織和單位的負責人要加強對本單位應急管理工作的領導，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，明確職責分工，加強制度建設，積極創(chuàng)造條件，提供必要的人力、物力和財力，確保應急管理工作順利開展。
（二）建立健全應急聯動機制。縣、鄉(xiāng)級人民政府要充分整合本行政區(qū)域內的各種應急資源，組織建立政府及其有關部門、基層組織、基層企事業(yè)單位以及上級救援機構之間的應急聯動機制，明確應急管理各環(huán)節(jié)主管部門、協作部門、參與單位及其職責，實現預案聯動、信息聯動、隊伍聯動、物資聯動。同時，要充分發(fā)揮工會、共青團、婦聯、紅十字會、社區(qū)業(yè)主委員會等組織及志愿者在基層應急管理中的重要作用，形成基層應急管理的合力。
（三）建立嚴格的責任制度。地方各級人民政府要切實抓好應急管理行政領導責任制的落實工作；各基層組織和單位要建立主要領導全面負責的應急管理責任制，并逐級落實責任。要制定客觀、科學的評價指標和評估體系，將基層應急管理工作開展情況作為縣、鄉(xiāng)級人民政府和基層單位領導班子綜合考核評價的內容。建立完善突發(fā)公共事件預防和處置獎懲制度，對不履行職責引起事態(tài)擴大、造成嚴重后果的責任人依法追究責任，對預防和處置工作開展好的單位和個人予以獎勵。
（四）發(fā)揮新聞輿論的作用。縣、鄉(xiāng)級人民政府及其有關部門、單位要提高正確引導輿論的工作水平。突發(fā)公共事件發(fā)生后，應急處置指揮機構要盡快安排有關部門在第一時間發(fā)布準確、權威信息，正確引導新聞輿論，穩(wěn)定公眾情緒，防止歪曲事實、惡意炒作，克服或及時消除可能引發(fā)的不良影響。應急救援工作結束后，要認真總結經驗教訓，對輿論反映的客觀問題要深查原因，切實整改。要組織新聞媒體積極宣傳報道典型人物和先進事跡，形成全社會關心、理解、支持、參與應急管理工作的良好輿論氛圍。
國務院辦公廳
二○○七年七月三十一日